南县乡财政实施分税制管理体制专题调研

  时间:2017-11-22

县乡财政实施分税制管理体制专题调研

——南县财政局

(2017年11月16日)

 

1994年,我国实行分税制改革后,搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架,县乡财政也不例外。在多年的运行中,这个体制框架发挥了一系列的正面效应,但随着农业税及农村“三提五统”的取消,农村综合配套改革的不断深入,该体制也逐渐暴露出了一些问题,尤其是县乡财政管理体制亟待实现新的转变。现根据省厅调研提纲,汇报如下:

一、基本情况

(一)县情简介。南县地处湘北边陲,洞庭湖区腹地,位于湖南省益阳、岳阳、常德、湖北省荆州四个地级市辐射中心,辖12个乡镇133个行政村,33个社区,户籍人口68.63万人,其中农村人口38.05万人,总面积1065平方公里,其中耕地面积85.8万亩。全县由6个堤垸组成,其中4个是蓄洪垸,被国家规划为调蓄和湿地保护区、农产品主产区、限制开发区和“南洲国家湿地公园”试验区,是一个典型的湖区农业大县,其基本现状可概括为地势低(俗称“水窝子”,平均海拔不到28点)、资源缺(见“金”和“石”旁的资源没有)、交通差(是全市唯一一个未通铁路和一级公路的交通落后的行政县)、工业弱(至2016年全县年产值过亿元的企业25家)、财政穷(至2016年本级财政收入仅4.63亿元)。

(二)经济发展基本概况。2016年,南县实现地区生产总值190.6亿元,比上年增长8.5%。其中第一产业增加值52.5亿元,增长3.9%;第二产业增加值47.9亿元,增长6.3%;第三产业增加值90.2亿元,增长12.5%。三产业结构比为27.5:25.1:47.3。城镇居民人均可支配收入24164元,增长9.9%;农村居民人均可支配收入13765元,增长9.3%。

(三)财政收支规模。2016年,南县实现财政总收入7.07亿元,同比增长12.1%。其中税收收入完成5.72亿元,同比增收6776万元,增长13.4%,占财政收入的比重为80.9%,较上年提高近1个百分点。完成一般预算支出36.45亿元,同比增支5.77亿元,增长18.8%。从上述数据对比不难看出,我县财政收支差额较大,不足部分完全依靠上级转移支付维持,是典型的“吃饭型财政”。

(四)乡镇预决算工作。我县乡镇政府机关与财政所的人员经费、公用经费的预决算编制均按实有人数进行测算,其它站所的预决算编制均按每年确定的人均基数包干安排(每年不一样,呈递增模式)。预决算公开工作均按上级要求落实,2016年我县12个乡镇的预决算公开工作实现了全覆盖,同时“三公”经费也实现了同步公开。

(五)主体税源和支柱财源构成情况。我县主体税源主要由四大主体税种(增值税、2016年5月1日前的营业税、企业所得税、个人所得税)和“八小”地方税种(契税、耕地占用税、城市维护建设税、印花税、房产税、车船税、城镇土地使用税和土地增值税)构成。2016年,四大主体税种和“八小”地方税种分别完成税收收入39291万元、17194万元,占财政总收入的比重为55.5%、24.3%。其中食品加工、房产、建筑(含土地)、纺织类支柱税源完成税收收入2.19亿元,占财政总收入的30.9%,同比增收6653万元,增长43.8%。

(六)乡镇机构设置和事业站所体制管理情况。除财政、教育、公安部门属县直管外,我县乡镇其余机构(如水利站、林业站、村镇建设站、经济发展办、计生办、农业综合服务站、动检站、人社服务中心等)一律属乡镇人民政府管理。

二、分税制管理体制实施情况

(一)现行管理体制简介

2006年,我县根据实际,印发了《南县人民政府关于调整县对乡镇财政管理体制的通知》(南政发〔2006〕1号),调整了乡镇财政管理体制。核心内容包括:“取消收入基数——取消乡镇税收的指令性任务,只下达指导性计划;核定分成基数——按乡镇2003—2005年3年平均财政体制分成数核定县对乡镇税收分成基数;维持转移支付——上级对乡镇转移支付资金按照有关转移支付资金管理办法,全额拨付给乡镇;鼓励招商引资——凡2006年新开办的工业企业县级所得部分县、乡镇各得50%;实行奖补结合——对当年消赤减债成效显著的乡镇,县人民政府按消赤减债额度的10%给予奖励,对未发生新的赤字和债务乡镇补助3万元;实行“乡财县管乡用”——坚持乡镇财政预算管理权不变、资金使用权不变、资金审批权不变、债权债务关系不变、独立核算责任主体不变,按照信息化管理模式实行“乡财县管乡用”改革。

2011年,我县根据实际印发了《南县人民政府关于下达2011年乡镇财政体制分成和补助等基数的通知》(南政发〔2011〕10号),对县乡体制分成等事项进行了调整和完善,具体包括:一是根据乡镇2003—2005年三年平均财政体制分成数的70%,核定县对乡镇税收分成基数;税收分成基数不足5万元的给予适当补助。按照省级财政对南县县级转移支付补助增长资金安排的相关要求,县财政根据乡镇实际情况,适当增加对乡镇的专项转移支付补助。二是2007年以来,各乡镇新办和改制企业所缴税收中县级留存部分的75%(不含城市建设维护税)返还乡镇,用于扶持当地小城镇建设。三是除南洲镇(县城)外,其它乡镇协助征收的城市建设维护税、城市基础设施配套费、按程序报批后处置所得的土地出让金收入、小城镇建设建安营业税地方留存部分全额返还乡镇,主要用于小城镇建设”。

(二)乡镇税收征收、返还方式和分成比例。在办理县对乡镇年终结算时,乡镇财政所收集整理本年度全乡(镇)区域内各企业单位的税票复印上报至县财政局预算股,经清点核实后,按国务院颁布的《2016年关于调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》中明确的分成比例计算返回。

(三)县对乡镇财力的保障方式。2017年,乡镇政府机关和财政所人员经费按实测算,公务费按12000元/人.年包干安排;其它站所人员经费和公务费按56000元/人.年包干安排;上级对乡镇的转移支付全额保障。

三、事权和财权的管理模式

(一)财权。乡镇财权全部纳入财政预算,实行兜底保障。我县是农业大县,“三农”工作关系到我县社会稳定大局和经济发展水平,一直是我县财政的保障重点。农业税取消后,农业对财政的贡献就已十分有限,加之我县县级财力不足、农业规模化程度不高、涉农加工企业税率低等因素影响,决定了财政穷县对三农的投入绝大部分只能依靠上级转移支付来保障,因此农业大县的经济发展和群众脱贫致富仍需国家大力扶持。

(二)事权。我县按“统筹规划、专队组织、统一实施、集中考核”的原则,对乡镇事权进行划分。我县行政区域内的城镇建设、文化、卫生、农田水利和环境整治等建设均属政府共性部分的公共事务,因无具体事权划分依据,致使部分建设任务被下划至乡镇,加重了乡镇财政负担,如农村环境卫生整治等。

四、“营改增”后对本区域现行体制有何影响

“营改增”对地方财政体制的影响主要体现在对县级留存财力和“地方留税”的影响上。由于南县乡镇基本为农村,农业生产是主要经济来源,“生财”能力极略,财力保障主要靠县级,导致“大河无水则细流遭殃”。

(一)对县级财力的影响。当前,营业税和增值税的中央上缴(含省级)比例为25%和81.25%,县级留存比例为75%和18.75%。营改增改革试点期间,中央和地方暂按“五五”的比例确定分成,则县级增值税留存比例为37.5%(不含省级的12.5%),县级财力势必受到影响。以南县营业税和增值税累计完成数为例,2016年完成14835万元,县级留存8197万元;2015年完成12517万元,县级留存9388万元;2016年较2015年反而减少1191万元(我局国库部门反映,因2016年是5月1日起才全面推行营改增,数据可比性不强,也不好统计数据,故将两税累计对比,可能更有说服力),合理确定增值税地方留存比例迫在眉睫。

(二)“地方留税”难度加大。营改增后,建筑企业只在项目实施地缴纳增值税2%-3%(改革后的新项目,大都需按一般计税方式计算)。据国税部门统计,按现行建筑行业11%税率计算,减去进项税率7.5%(有17%、13%、11%、6%和3%等类型综合),在承建企业机构所在地缴纳的增值税在4.5%-5.5%。由于南县是一个边远县,县域内建筑企业资质二级以上的都少,所以大部分土建项目的中标企业都是外地企业,税收“流失”严重,南县财税部门对此困惑重重,如何在政策范围内最大限度的留住本地项目建设所带来的税收是我们努力探索的重要课题。

五、有关对策和建议

(一)深化乡镇管理体制改革。建议按“因地制宜,选区试点,稳步推开”的模式和“事权与财权均衡”原则深化乡镇管理体制改革,进一步明细县乡两级政府的事权、财权,科学界定支出范围,加强支出管理。

(二)强化财政预算管理。在保持预算管理权不变,资金所有权和使用权不变的情况下,细化预算类别,强化综合财政预算制度,统一编制内外收支,严格预算管理,规范预算行为。同时,提高直接支付比例,降低财政资金运行风险。

(三)完善财政队伍人才培养方案。考虑各县市区乡镇财政队伍年龄结构青黄不接、岗位结构良莠不齐、工作难度日益加大、人才留任较难的现状,建议上级出台相关的财政队伍人才培养方案,确保人员招得进、留得住,确保乡镇财政事业稳步健康发展。

(四)加大网络平台建设力度。建议充分利用互联网科技,加大网络平台建设力度,完善平台相关功能,优化办事流程,在提高办事效率的同时,减轻乡镇财政人员工作负担。

(五)加大资金支持力度。建议加大乡镇建设性项目、招商引资项目、区域特色项目的资金支持力度,提高乡镇造血功能,夯实乡镇发展基础。